论WTO争端解决机制的运用对策
朱珍华 李娉娉
摘 要:WTO争端解决机制是整个WTO体制中具有核心作用的机制,也是WTO体制中最具法律特色的机制。中国入世后已经并将继续面对争端解决的重大挑战。如何利用WTO争端解决机制合理、充分、有效地避免或减少贸易争端,维护我国的合法利益,是我们理论界和实务中应加以深入研究的重要课题,本文对此展开了探讨。
关键词:WTO;争端解决机制;对策
在加入WTO的前后,从政府官员到专家学者乃至普通老百姓,就中国加入WTO应采取的对策都提出了自己的看法和意见,其中有一部分是关于如何利用WTO争端解决机制的。综合这些意见,结合我国入世后的国情,笔者认为,对于WTO争端解决机制的理论研究和实践参与、WTO专业性人才的培养、国家相应政策和法律体系与WTO协议的接轨等方面存在不足,我国必须增强自身的参与能力,有效地运用WTO争端解决机制。
一、积极研究WTO争端解决机制的内容
WTO争端解决机制是世贸组织在总结关贸总协定40多年经验与教训的基础上,创设的一套新颖而又复杂的争端解决机制,它几乎覆盖了WTO协议的全部体系,内容极为复杂,其中包含了精深的理论知识,更涉及具体的操作实践问题。研究WTO争端解决机制,决不能只是简单地重复国外专家学者的观点,而必须坚持理论联系实际,从中国入世后的实际情况出发,结合中国加入WTO协定的具体规定,对WTO争端解决机制的法律法规、具体实施情况和运行态势等,进行具体、深入和细致的研究分析。这需要法学、经济学和政治学及交叉学科的专家、学者们协同作战。研究的主要内容包括:
(一)研究WTO争端解决机制的法律法规
WTO争端解决机制是WTO体制中最具法律特色的机制,主要由它的准司法性体现。WTO争端解决机制以《关于争端解决规则与程序的谅解》和WTO各协议中有关争端解决的条款为基础而建立起类似终审法院的争端解决机构和一个常设上诉机构。法律文本是法律规则体系的载体,每一个条款都有其特定的含义,是确定WTO成员国权利与义务的基本依据。因此,WTO争端解决机制的法律文本是我们研究的基本对象,有必要逐条逐款地分析研究[①]。
但是,WTO争端解决机制的法律文本是英语、法文和西班牙文,这对于国内研究者来说又增加了难度。如果因为语言上的理解错误而误解了法律法规条文本来的含义,这种“研究”不但无利,而且有害。因此,对WTO争端解决机制法律文本的研究一定得认真细致,决不能一知半解、望文生义或妄加臆测。又因为WTO争端解决机制的法律文本的内容太复杂,要对它进行全面、深入和细致的研究,必须投入大量的人力、财力和时间,光依靠几位研究是绝对完成不了的。比较可行的办法是:由政府牵头,组织国内广大的专家学者,以各界学术团体为单位,调动一切相关力量对WTO争端解决机制法律法规进行全面、深入和细致的研究。这是对WTO争端解决机制静态地研究,也是研究WTO争端解决机制的基础内容。
(二)研究WTO争端解决机制的实施
如何利用WTO争端解决机制,化消极因素为积极因素,或主动出击,维护我国的合法利益,是值得深入研究的问题。这不仅仅是个理论问题,更是一个实践问题。因此,研究WTO争端解决机制,仅仅依赖于法律法规是远远不够的,还必须结合各成员的实践情况来具体分析。WTO从1995年1月1日成立至2004年4月8日止,通过争端解决机处理了305件世界贸易纠纷案件。每一份专家小组或上诉机构的报告或裁决,都是WTO争端解决机制的基本原理与规则的具体体现。这些有针对性的报告和裁决是研究WTO争端解决机制实施的极好教材。通过对具体案件的分析,我们不仅可以形象地了解WTO争端解决机制的运行规则和程序,还可以从中吸取经验教训、学习应诉技巧。所以,对WTO争端解决机制的典型案件(如美国和拉美5国诉欧盟香蕉进口体制争端案)的分析研究,应该是WTO争端解决机制研究的重要内容。
(三)研究WTO争端解决机制与国内政策和法律机制的协调
WTO争端解决机制的运行有其约定的规则程序,但也有赖于各成员国内政策和法律机制的配合。完备的国内政策和法律机制有助于减少贸易纠纷的发生,有助于争端的顺利解决,也有助于充分有效地运用WTO争端解决机制来维护本国的利益。在WTO争端解决机制与国内政策和法律机制的协调方面,WTO的一些重要成员--尤其是美国和欧盟--在长期的实践中积累了丰富的经验。这些国家之所以能够在争端解决的竞技场中纵横捭阖,与其拥有较为完备的国内政策和法律机制是相关的。他山之石,可以攻玉。如何借鉴他国的经验,结合本国国情,建立中国自己的与WTO争端解决机制相适应的国内政策和法律机制,是WTO争端解决机制研究的核心内容。
(四)研究WTO争端解决机制的发展趋势
世上的事物是处于不断变化发展之中的,所以,我们要以辩证唯物主义的观点看待WTO争端解决机制。WTO是个处于发展、完善中的体系,从GATT项下的仅限于货物贸易发展为WTO项下的囊括货物贸易、服务贸易和知识产权,新的一轮的谈判又将环境保护、劳工标准、国际投资等事项纳入了谈判主题。随着WTO体系的发展,其争端解决的适用范围也将扩大。此外,WTO争端解决机制本身的程序规则和实体规则也需要改进和完善。把握WTO争端解决机制的发展和运行态势,如何适时地调整和建立应对策略,是WTO争端解决机制研究的必要内容。
二、建立和完善相应的国家政策和法律体系
建立和完善与WTO规则相适应的国家政策和法律体系,不光是履行WTO义务的需要,同时也是维护本国经济利益和贸易利益的需要。WTO成员在运用争端解决机制的实践中证明,完善的国家政策和法律体系有利于减少贸易纠纷的发生和贸易争端的解决,也有利于保障本国企业的发展和利益。但我国现有的政策与法律体系与WTO的要求是有一定距离的,不足以应对今后严峻的形势,必须尽快地与以WTO协议为代表的国际通行规则接轨。中国除了要对现有的政策和法律规范进行清理和修改之外,更重要的是根据参与国际经济和贸易竞争的实际需要适时地制定新的规定。在已经完善《对外贸易法》的基础上,制定与之配套的具体法律规范,从而建立调整对外经济和贸易关系的政策和法律体系。
前段时间,我国政府在法制建设方面做了大量工作,取得了很大的成就,获得了国际社会的一致肯定。但在WTO根据加入议定书关于过渡性审议的规定对我国进行的年度审议中指出:有关成员在透明度、法律制度的统一实施等方面存在着不足[②]。在今后的法制建设中,我们需要进一步加强以下几项工作:
(一)进一步明确立法权限
根据我国宪法、立法法和其他有关法律的规定,只能由中央规定的事项,地方不得作出规定,已经作出了规定的,应当予以废止;凡是按照WTO协定不能作出限制性规定的事项,如对进口产品征收高于国内同类产品的国内税费,要求外商投资企业优先购买国内原材料等,地方不得作出规定;根据我国有关法律,地方可以结合本地实际情况作出规定的事项,也应符合WTO协定和我国对外承诺。
(二)进一步增强法制工作的透明度
在制定、修改法律法规的过程中,我们要进一步发扬社会主义民主,充分征求各方面包括被规范对象的意见。有关法律、法规和政策措施制定后执行前,如果WTO成员提出要求,我们就有义务向其提供文本,所有有关或者影响货物、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及外汇管制的法律、法规和政策措施,都要集中在官方刊物或网站上公开,其公布时间与施行时间之间要有一段间隔,不能一公布就施行。同时,中央政府还应该设立或指定相关的咨询点,以便向WTO成员提供具有权威性的咨询服务[③]。
(三)加快建立和完善与反倾销、反补贴和保障措施有关的法律制度
美国、欧盟等国家和地区为了保护自己的贸易利益,常常使用反倾销、反补贴和保障措施等非关税壁垒,造成相关的贸易争端剧增。 “二反一保”(即反倾销、反补贴保障措施)问题已成为WTO争端解决的首要问题,同时也是我国面对的最大挑战。[④]在反倾销、反补贴和保障措施等方面,我国应借鉴WTO其他成员的成功经验,尽快建立和完善相关的法律制度,以保障本国企业的发展和利益。例如:在上述方面,欧盟就制定有“贸易壁垒条例”,美国的贸易法中有“301条款”等,这是我们值得借鉴的地方。[⑤]
(四)加强对知识产权的保护力度
与贸易有关的知识产权是世贸组织三大支柱之一,越来越多地成为各主要贸易国家维护国家利益的重要手段。而我国知识产权保护立法起步较晚,虽几经修订,但与WTO的TRIPS要求尚有差距。因此我国必须进一步完善在知识产权领域的立法,加强对知识产权的保护力度。
三、建立运用WTO争端解决机制的专门机制
鉴于WTO协议对于中国经济和贸易发展的重要意义,对各行各业的普遍影响,以及WTO争端解决机制在WTO协议体系运行中的重要作用,建立一个专门负责运作WTO争端解决机制的政府机构是有必要的。这样做有利于整合全国的相关人力、财力和技术资源,协调政府各部门与WTO有关的业务和各企业之间的利益,并对涉及本国的贸易争端事项予以及时的应对[⑥]。该机构可以参照美国“301委员会”模式组成一个跨部门的机构[⑦]。该机构至少应该包括以下几个部门:①投诉部、②应诉部、③信息中心、④研究调查部、⑤规则与协调部、⑥预警部、⑦执行部、⑧监督部。
运用WTO争端解决机制专门机构的职责,可以由法律规定或中央政府的授权确定,主要包括:
1、受理对违反WTO协定或其他国际贸易协定且对我国合法权益造成损害的外国行为的投诉,并进行调查核实,并根据调查核实的结果按照WTO争端解决机制的规则和程序采取相应的行动。
2、对任何针对我国的投诉,代表我国在双边或多边争端解决机制中作应诉准备,包括核实对方指控、提出反驳、进行谈判,或采取其他双边或多边争端解决的程序。
3、对美国、欧盟、日本等主要发达国和韩国、印度、巴西等主要发展中国家的立法、行政与司法进行立体动态监视,建立相应的数据库,以定期或不定期的方式对照WTO有关协议,检查任何可能的抵触,供在必要时提出磋商和准司法的争端解决[⑧]。
4、预警部至少应该包括反倾销、反补贴和保障措施三大预警分支,这包括对上述重点成员的国内市场变化与相关产业的动态调查、分析,按产业分门别类建立相应的国家级数据库。
5、协调各行业之间、各企业之间、各行业与企业之间的利益,使全国上下对外形成合力。
6、对WTO协定在全国范围内统一实施进行有效的监督。
四、培养WTO专业性人才
中国面临着全方位的竞争环境,运用WTO争端解决机制的机会是很多的,因此,对于WTO专业性人才的需求也必然是大量的。注重人才队伍的建设,是中国增强参与WTO争端解决机制能力的重要措施。我们需要的是一大批熟悉我国国情和法律法规、具有较好外语、丰富的专业知识、掌握世界贸易组规则、了解其他国家商业法规和技术标准的综合型人才和各级各类的专门人才[⑨]。
WTO专业人才的培养,应当充分利用本国的资源,充分发挥各级党校、行政学院、科研院所、大专院校的作用;其次也应当尽可能地利用国外的资源,可以用“请进来,走出去”的双向交流方式,直接学习其他国家在参与WTO争端解决机制方面的经验。WTO专业性人才的培养,要重视理论学习,更重要的是操作实践,因为“纸上谈兵”是不可能培养出高素质人才的。政府应当广纳贤才(特别是那些专业律师们),并创造机会让其参与WTO争端解决机制的运用实践,在实践中积累经验,不断提高专业水平。
五、增强政府与企业以及专业律师之间的互动
虽然参与WTO争端解决机制运作的是各成员的政府,但国际贸易争端肇始于不同国家企业之间的市场竞争,争端解决的结果也是要由涉及争端的企业具体承担的,而与企业日常的对外贸易及其可能的贸易争端密切相关的是那些精通国际法与WTO规则、懂经济、外语熟练的高级律师。政府必须依靠这类专业法律服务人才,方可胸有成竹地在WTO争端解决的“战场”上与对手较量一番。因此,必须加强政府与企业以及专业律师之间互动,只有这样,才能变单独的劣势为整体上的优势,从而使政府在参与争端活动中切实地代表和维护我国利益。建立政府与企业、专业律师)之间的互动机制,是增强中国参与WTO争端解决机制能力的重要内容。
建立政府与企业之间的互动机制,并不意味着每一个涉外企业都要与政府建立直接的联系。这不可能做到,也没有必要这样做,而且也不符合建立市场经济的要求。政府与企业之间的关系,可以通过行业组织为中介进行[38]。因此,我们应该尽快健全我国的行业组织,真正发挥中介组织的桥梁作用。
WTO成立以来,在争端解决方面的实践情况表明,大国是运用争端解决机制最多的WTO成员。只有具有相当的政治实力和经济实力才能最终迫使另一当事国执行裁决。要有效地利用争端解决机制,我们还应当要加强世贸规则的宣传和普及,加快转变政府职能以适应发展市场经济,增强我国的经济贸易实力和综合国
力。
注释:
作者简介:朱珍华(1975-—),男,瑶族,湖南汝城人,法学硕士,湖南公安高等专科学校法律系讲师。
[①]李耀芳主编《WTO争端解决机制》,中国对外经济贸易出版社2003年7月第1版,第227页。
[②]马宁主编《中国WTO报告2003》,经济日报出版社2003年3月第1版,第17页。
[③]在这方面,我国已做了大量工作。截止2002年6月底,中央政府设立的咨询点已向其他WTO成员、企业和个人提供了350多个咨询意见;已经设立了专门的《中国对外经济贸易文告》,作为公布上述法律、法规和政策措施的专门刊物;公布实施了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》,这两部行政法规对立法工作的透明度问题,根据WTO协定和我国对外承诺的要求,做了具体规定。
[④]参见《借鉴·改变——近年来我国对外贸易摩擦分析》,广东省WTO事务咨询服务中心网站2004年4月8日发布。
[⑤]朱榄叶编著《世界贸易组织国际贸易纠纷案件评析(1995-2002年)(下册)》,法律出版社2004年1月第1版,第930页的表三。
[⑥]参见李耀芳主编《WTO争端解决机制》,中国对外经济贸易出版社2003年7月第1版,第232页。
[⑦]李双元、李先波主编《世界贸易组织(WTO)法律问题专题研究》,中国方正出版社2003年3月第1版,第462页。
[⑧]张乃根《论中国利用WTO争端解决机制的对策》,载于《政治与法律》2003年第1期,第64页。
[⑨]《抓紧熟悉WTO规则,积极制定应对措施——中央提出要认真做好七项工作》,载于《沿海经贸》2002年第1期,第14页。
On Countermeasure of WTO Dispute Settlement System;
Abstract: It is a mechanism with key function in the whole WTO system that WTO Dispute Settlement System, have a mechanism with characteristic law most in WTO system too. After accession of the WTO, China has faced the great challenge of dispute settlement. How to try one's best to avoid or reduce the trade dispute takes place and how to utilize the WTO Dispute Settlement System rationally, abundantly and effectively after the dispute happen, it is the important subject that our theory circle and the practice should be further investigated to safeguard the economic benefits of our country. This article utilizes subject matter and fundamental realities of the country that WTO Dispute Settlement System and exists to start with after it is analyzed that China enters the WTO, probe into the countermeasure that China utilizes WTO Dispute Settlement System.
Keywords: WTO; Dispute Settlement System; countermeasure
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